環保仍擰不過"GDP"大腿

環評腐敗”案件多發，上升明顯，已成為違紀違法案件易發多發的“高危地帶”

中央出臺4萬億元經濟刺激方案時，不少擔憂和疑慮便隨之出現：短時間內大量建設項目被批準，環評會不會放松？這幾年環境治理取得的成效會不會被沖擊掉？

為了堵住一些地方放松環評審批管理的苗頭，2008年12月4日，承擔環保工作主責的環保部公布了《關于當前經濟形勢下做好環境影響評價審批工作的通知》，其目的就是要求環保工作一方面為促進經濟平穩較快發展提供優質的服務；另一方面，絕不能降低環保要求。

“這一年來，環保工作基本達到了這個目標。”一位環保部官員如是說。

但是，基層環保部門在夾縫中生存的現狀依然沒有改變。環保專家、中國科學院植物研究所首席研究員蔣高明說，概括一句話，就是基層環保在GDP面前是“胳膊擰不過大腿”。

寧做惡人不做罪人

在11月13日召開的“抑制部分行業產能過剩和重復建設，引導產業持續健康發展”第二次部門聯合信息發布會上，環保部環評司司長祝興祥表示，今年以來，環保部一方面對符合環保要求，涉及民生工程、基礎設施、生態環境建設和災后重建等有利于擴大內需的項目，特別是國家重點項目，開辟環境影響評價審批“綠色通道”，加快審批；另一方面要嚴格控制“兩高一資”建設項目的環評審批，利用當前有利時機，通過環評審批，推動“兩高一資”行業污染減排和結構優化調整。

據了解，今年以來，環保部共批復339個建設項目環評文件，涉及到的投資17210多億元；其中對47個項目不予批復、退回報告書或暫緩審批，涉及投資將近2000億元，其中鋼鐵、化工石化、有色、電力等行業項目數量占70%。

而在此前，環保部已經明確要求，對2008年以來規模以上投資項目的環境保護有關情況進行全面排查，全面提高工程建設環境管理水平。

環保部副部長吳曉青說，工程建設領域仍然存在一些較為突出的環境保護問題：“未批先建”等違法行為屢禁不止，規劃未依法進行環評即通過審批、環保資金使用不規范的現象仍然存在，個別地方將“保增長”片面理解為“保投資”，導致環保政策放松，監管措施軟化。對此，一定要科學分析、準確判斷，采取果斷措施，認真加以解決。“寧可現在做惡人，也絕不能將來做歷史的罪人”。

吳曉青強調，環保部將以政府投資和使用國有資金項目特別是擴大內需項目為重點，用兩年左右的時間，從強化環保工作角度出發，對2008年以來規模以上投資項目的環境保護有關情況進行全面排查。

而2009年全國環保工作會議上確立的一系列環保工作目標，也取得了一定成效。例如，列為主攻方向的污染減排已經取得了明顯效果。2009年上半年各省、自治區、直轄市主要污染物總量減排情況的考核工作結果表明，今年上半年全國化學需氧量排放總量657.6萬噸，二氧化硫排放總量1147.8萬噸，與2008年同期相比分別下降2.46%和5.40%，污染減排繼續保持雙下降的良好態勢。

遏制“環評腐敗”

環評審批，是目前環保部門手中握有的最大權力。但如何用好用實這一權力，社會各方對環保部門期望頗大。

今年10月1日，在環保人士和公眾歷經數載的期待之后，《規劃環境影響評價條例》正式開始實施。規劃環評不同于建設項目環評，環評規劃的主體是各級政府及相關部門，評價對象主要是政府職能部門制訂的各種規劃方案。

有關專家指出，松花江重大水污染事件之后，環保部門開始意識到，正是由于過去一些不合理規劃導致了區域、流域、海域間工業、農業、畜牧業、能源等布局欠妥，造成了重大環境隱患。

數據顯示，全國2萬多家化工企業中，位于長江沿岸的有近萬家，黃河沿岸的約3800家。一旦出現生產事故，就有可能引發重大水污染事件。而我國75家重點鋼鐵企業中，有26家建在直轄市和省會城市，34家建在百萬人口以上大城市。隨著城市對環保要求越來越高，鋼鐵行業與城市發展的矛盾必將越來越大。

《條例》的通過，加大了環評的法律效力，為規劃環評提供了具有可操作性的法律依據，利于在決策前端把好環境關。

但也有專家指出，導致規劃布局不合理，火電、鋼鐵、造紙等高耗能高污染行業在某些地方集中，嚴重超出環境容量，其背后更主要的原因是利益驅動的部門和地方的“硬權力”。由于規劃環評更多觸及的是政府部門的利益，其難度可想而知。《條例》要想真正落實，恐怕還需要一個過程。能否達到其初衷，也有待于時間的考驗。

規劃環評仍待考驗，而在實行多年的建設項目環評領域，情況也不容樂觀。

按照相關法律法規規定，新、擴、改、遷的建設項目均需執行環境影響評價(以下簡稱“環評”)制度。環境影響評估報告書(表)均要由具備相應資質的環評單位出具，而且必須經過環保部門審批。

因此，環境影響評價行政管理人員成為建設單位、環評機構的“攻堅對象”。近些年“環評腐敗”案件多發，上升明顯，已成為違紀違法案件易發多發的“高危地帶”。據統計，2002年至2008年，全國涉及環評管理的違紀違法案件共70件，涉案人數72人，且都是部門以上領導，其中領導班子成員超過一半，達到43人。

針對此，環保部已經實施了一系列應對措施。但有關專家指出，徹底打破環評領域的利益鏈條，從根本上遏制“環評腐敗”，還需要擴大環境信息的公開范圍以及保障公眾參與的權利。

待除的痼疾

基層環保困難重重、“環保部門立法雖多，但是管用的不多”等環保痼疾，仍待解決。

時至今日，一些地方的基層環保部門在夾縫中生存的現狀依然沒有改變。用蔣高明的話概括，是基層環保在GDP面前是“胳膊擰不過大腿”。

具體分析，其一，基層環保局既要治理污染，還要遵從地方領導意愿確保財政稅收，身陷“兩難”境地。中國縣這一級的環保局長是最難干的。雖然業務上受上級環保部門主管，但環保局長職務卻是所在地任命的。這樣在工作中，縣環保局長自然多照地方領導的意志辦事。地方領導雖然也要環境，但是他們中一些人更想要的是GDP，是鈔票，是政績。

其二，面對農民的質疑，縣環保局只有忍聲吞氣。發生重大污染事件后，老百姓自然上訪到環保局。如果環保局去關企業的門，那么主要行政領導可能就要摘環保局長的“烏紗帽”；如果環保局替企業說話，那么受害老百姓就砸環保局的“牌子”。

其三，在執法過程中，不僅缺乏兄弟部門的密切配合，相鄰縣市的環保部門之間也缺乏配合。

其四，排污收費是地方環保局的主要收入來源的尷尬，一直沒有改變。

其五，違法成本低，守法成本高，基層環保局防不勝防。企業污染能夠賺錢，不污染賺錢少或者賠錢，這更是中國基層環保局長感到最困惑的地方。當前，不少制造企業在無法依靠技術進步降低能耗、降低成本，只能朝兩個方面挖潛：一是工資，二是環保。有些企業為降低成本，減少人力、物力支出，置法律而不顧，直接將未經處理的污水對外排放。以水泥和紡織業為例，要達到起碼的環保要求，每噸水泥需增加8元成本，占水泥出廠價的5%；紡織業排放的廢水，如要處理，則每噸需花費1.2～1.8元，增加生產成本5%。企業如果沒有這么高的利潤率，只能在環保上打游擊。要么不建任何污染處理設施，要么建了以后當擺設，白天將污水存放到預處理池里，晚上趁沒人的時候“盡情”排放，從而節省一大筆成本。

環保執法上的“兩高一低”，即“守法成本高、執法成本高、違法成本低”，助長了上述傾向。環保部門為取證一件違法偷排事件，可能要耗費50萬元，而最終落到違法企業頭上的罰款，只有區區5萬元。

面對如此窘境，蔣高明建議，環保需要垂直管理，環保官員需要上級任命而不是由地方任命；要賦予基層環保局執法的權力，加強執法力度；尤其要賦予環保部門拆除、查封污染源的強制權力。為早日還祖國青山綠水，建設生態文明社會，必須扭轉全國基層環境保護局的被動工作局面。

而在環境立法方面，環保部環境與經濟政策研究中心李萱分析，2008年，國務院發表“中國法治建設白皮書”，總結了當前中國環境立法狀況：制定了《環境保護法》《環境影響評價法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》和《放射性污染防治法》等9部環境保護方面的法律，以及《可再生能源法》《水法》《礦產資源法》和《清潔生產促進法》等17部資源節約和保護方面的法律；出臺了與環境和資源保護相關的行政法規50余件。

但是，與環境立法的迅速進展不相匹配的是，環境法律法規的實施狀況正在遭遇越來越多的詬病。一方面，耗費大量人力物力的環境立法數量迅速增長；另一方面，制定出來的環境法律法規卻似乎并不怎么管用。環境保護部副部長潘岳坦承：“環保部門立法雖多，但是管用的不多。”不斷出臺的環境法律法規并未對環境保護與污染防治產生預期效果，環境立法面臨著一個像西西弗斯推動巨石上山一樣的困境。

李萱指出，此前，環境立法面臨的主要是環境保護與經濟建設之爭。今后，環境立法的主要難題是既得利益的博弈，是利益集團的經濟利益與公眾權利、個體權利之爭，這也是當前環境立法的關鍵所在。在利益博弈的新時期，環境立法的重點在于法律與政策之間進行良好溝通，調整合法行為之間的經濟利益關系，調整環境違法行為之間的法律利益關系。(記者陳澤偉)