上海城市生活垃圾綜合管理調查

城市生活垃圾的管理，是備受政府和社會關注并經歷了長期實踐的一個領域。當前，資源約束和環境承載力已經成為制約上海城市可持續發展的瓶頸問題。從站在解決經濟發展和環境資源矛盾的高度，對城市生活垃圾管理在理論和實踐進行調查與分析，旨在探索適應上海在后世博中的城市生活垃圾綜合管理框架體系，以實現社會、經濟、環境的協調發展。

上海，全市的總面積6340平方公里，常住人口已突破1900萬，國民經濟總量和社會主要指標在全國處于領先地位。隨著人口和經濟的快速發展，上海市的城市生活垃圾產生量不斷增加，每年的生活垃圾產量正在以4%—5%左右的速度增長。由于種種原因，生活垃圾處置能力和綜合管理水平均滯后于與日俱增的垃圾產生量，由此帶來的生活垃圾減量化、資源化和無害化處理的壓力成為不容忽視的社會問題。

一、 上海城市生活垃圾管理面臨新挑戰

近30年，上海的生活垃圾管理大致走過三個階段：20世紀80年代以前，生活垃圾基本處于粗放型管理，專業管理意識薄弱，設施建設基本空白；80年代后至21世紀初，尤其經過“八五”至“十五”三個五年計劃的建設，城市生活垃圾的處理系統基本建成，垃圾的“減量化、資源化、無害化”管理意識和思路不斷拓展和完善，“減量化、資源化和無害化”的手段和方法也得到長足發展；進入“十一五”以來，由于生活水平提高、生活垃圾產量增長，加快綜合管理和處置系統建設，提升與現代化城市發展相適應的垃圾管理水平又一次成為新的挑戰。

根據政府和社會賦予行業的職責，環衛事業以清除、處理城市產生的生活垃圾為“天職”。值得注意的是，為確保城市環境衛生和正常秩序，環衛行業每年投入巨大的人力、物力和財力。以2009年為例，僅中心城區和部分郊區的生活垃圾末端處置費（包括環境補償費）就近4.5億元。但是，巨大的投入并沒有緩解目前垃圾不斷增長與末端處置設施短缺的矛盾。換言之，全市生活垃圾由于沒有有效的減量手段，導致資源綜合利用率低下，生活垃圾的末端處置設施建設壓力始終不減，用于生活垃圾的處置的資金不斷增長。

二、 上海城市生活垃圾管理實踐存在的問題

實踐告訴我們，城市生活垃圾的組成主要有三大類，即市民和單位生活垃圾、餐廚垃圾、裝修垃圾。對所有城市來說，這三大類垃圾都是環境衛生管理的主要內容和重點工作。

上海市生活垃圾產量已經逼近2萬噸/日。另有5000—7000噸/日的裝修垃圾還處于半“游離”狀態。市、區、鎮各級各類生活垃圾末端處置設施近20座（處），承擔了全部生活垃圾以及部分餐廚垃圾、裝修垃圾的處置任務。綜合管理實踐存在的問題主要表現在：

1. 設施建設任務艱巨

如前所述，上海目前所有生活垃圾末端處置設施近20座（處）。這些設施存在以下不足：

一是總量有缺口。體現在郊區少部分地區還需依靠簡易填埋的方式來承擔垃圾處置任務，一些大型的處置設施處于長期超負荷運行狀態。

二是布局不平衡。郊區沒有全面建成區域性的處置設施，使市級的設施承擔郊區垃圾處置任務，這部分的處置量占到總能力的10%左右。

三是類型不完整。所有設施都是針對生活垃圾，而缺少餐廚垃圾、裝修垃圾等專項的資源化、綜合利用處置設施規劃建設。

2. 垃圾減量未見成效

上海市垃圾減量的途徑和手段還不足以使龐大的垃圾量“瘦身”。究其原因，主要是垃圾的分類收集工作偏重于形態建設而沒有解決功能建設。

一是源頭減量無控制。這里的“源頭”是指進入垃圾處理系統前的階段，如清潔生產、減少包裝、凈菜進城、控制一次性用品，包括所有環保、低碳的生產生活方式的推行而使垃圾產量減少。

二是分類收集有瓶頸。隨著生活垃圾管理重點逐漸從末端向源頭前移，垃圾“大分流、小分類”管理模式不斷深化發展，而垃圾分類收集系統尚不能與資源循環利用網絡進行有效銜接，資源循環利用體系市場化產業化運作尚不成熟，規模化發展的基礎相對薄弱，已成為建設資源節約型、環境友好型社會的瓶頸之一。

三是廢舊物資回收利用系統處于“失管失養”狀態。隨著傳統經濟體制的打破，新的經濟體制的行為規范和運行機制又沒有及時建立起來，尤其是20世紀八九十年代左右，上海廢舊物資回收的主體系統整個地轉向多種經營而不惜放棄廢舊物資回收主業，結果是回收網點大幅萎縮，廢舊物資回收利用設備閑置，各類廢舊物質的回收水平逐漸下降，在國際上堪稱先進的供銷合作社系統的廢品回收站網絡早已風光不再。

廢舊物資的回收與城市生活垃圾清運量有一種此消彼長的關系。如果廢舊物質不回收利用，就只能進入生活垃圾收運處置系統。既浪費資源，又對生活垃圾的處理造成困難。

綜上，我們應該對城市廢棄物管理和生活垃圾處理系統的關系有一個客觀的認識：城市廢棄物是一個大口子，產生的渠道和種類繁多。而生活垃圾處理系統只是其中的一個出口。在相應的政策法規體制機制完善之前，環境衛生管理部門很難控制整個廢棄物的產生、流向，很難做到廢棄物的全程“減量化、資源化、無害化”管理（見下圖所示）。

生活垃圾處理系統與城市廢棄物系統關系示意圖

（3）規制建設“猶抱琵琶”

主要有以下幾方面：

垃圾處置收費制度——政策未出臺，標準不統一。

單位生活垃圾申報——罰則不明、政策不配套，流于形式。

規范產品包裝行為——過度包裝存在，綠色包裝銷路不暢。

一次性物品的使用——禁止還是回收，分歧尚未統一。

推行凈菜進城——完全處于市場調節狀態。

三、實現上海城市生活垃圾綜合管理的理論探索

1. 廢棄物和生活垃圾是兩個不同的概念

從行業角度分析，環衛管理部門接觸和管理的都是生活垃圾。然而，人們在生產、生活中產生的廢棄物不會完全轉變成生活垃圾，而生活垃圾則必定是從廢棄物中產生。管理生活垃圾和管理廢棄物是兩個完全不同的層次和范疇。前者是行業和主管部門的職責，后者則需要政府和社會共同承擔責任。

廢棄物的產生源自全社會，產生之后主要有兩大出口，一是廢品回收利用系統，一是生活垃圾處理系統。所以，生活垃圾的減量必須基于廢棄物的減量，以及廢品回收利用系統的完善。

2. 生活垃圾的不同處理手段不能混同于減量概念

如果把生活垃圾中的餐廚垃圾“分流”出來，由一套獨立的收集運輸處置系統來處理，這能不能算“減量”？顯然不能。因為，對生活垃圾這個大體系來說，減量，那就意味著實際處理量要減少。而餐廚垃圾雖然用獨立系統處理，可是很明顯，在生活垃圾產量統計的時候已經包含了餐廚垃圾，而且，餐廚垃圾獨立處理也需要專門的設施。所以，“分流”不應簡單理解為“減量”，減量只有在進入生活垃圾系統前實施才是有意義的，不同的處理手段不是減量。當然，餐廚垃圾獨立處理也具有積極意義：實現了資源再生利用的目標；減輕了生活垃圾處置設施的壓力。

3. 生活垃圾末端處置設施規劃建設要綜合考慮各種“消”、“漲”因素

首先，要對生活垃圾在某一階段內的產量和增長趨勢有一準確判斷。通常，城市廢棄物包括生活垃圾產量會隨經濟發展、生活水平提高、城市化進程加快等因素而增加。然而，發達國家和地區的經驗告訴我們，垃圾產量的增長并不是無限制的，在達到1.1—1.2千克/人．日時，會步入一個相對平穩期并呈逐步下降趨勢。這個階段的長短還與當地政府垃圾管理政策的決心和力度密切相關。

其次，對現有設施的運行管理現狀和使用周期作出分析。超負荷的運行必定導致設施損耗加快，庫容減少快于計劃，最終導致設施提前到達使用年限。

第三，對諸如餐廚垃圾、裝修垃圾等可以采取分流處理的垃圾類別和產量有明確思路。對這些完全可以從生活垃圾中“分流”出來的廢棄物，是和生活垃圾一起混合處理還是建立獨立的專項處理系統，完全取決于政府對“可持續發展”戰略和“循環經濟”進程的統籌考慮。

四、 上海城市生活垃圾綜合管理框架體系

一個理念、兩條原則、三大系統、四項工程。分述如下：

1. 樹立城市生活垃圾納入“大固廢”的理念

城市固體廢棄物是一個龐大繁雜的科目。如果借鑒動植物學分類方法，“門、綱、目、科”各種廢棄物有幾十種。生活垃圾只是其中的一個類別。所以，在管理實踐中要避免一提廢棄物就是生活垃圾，也要避免站在“生活垃圾”這一“科目”上高談廢棄物。

2. 堅持“可持續發展”和“責任政府”兩條原則

上海的城市生活垃圾管理需要提升至一個更高的層次，即在減少廢棄物數量的同時實現再利用、再循環和回收，從而將需要處置的生活垃圾數量降至最低程度。

——“可持續發展”原則。需要建立可持續的、具有綜合性廢棄物隔離目標的廢棄物管理模式。這種模式涉及到規劃和決策過程中的各主要利益方，并要求對整個廢棄物管理系統有全局性的觀點。重要的規劃和決策標準應包括社會、文化、環境、機構、財務和技術等各個方面的標準。

——“責任政府”原則。相關政府部門的職責和角色應該更清楚、透明。尤其在對待“廢棄物”這個大目標上，需要齊心協力，積極參與。同時，政策的發展和調整應該與日常作業管理分開，不少區縣級管理部門工作的站位和職責需要進一步調整。

3. 建立生活垃圾、裝修垃圾、餐廚垃圾三大處理系統

上海的城市生活垃圾處理系統處于成熟運行期。每天近2萬噸的生活垃圾都能在市綠化市容局統一計劃管理下，嚴格按照程序標準規范處理處置。但是，隨著城市管理要求的提高，尚未納入規范化管理的裝修垃圾和餐廚垃圾，都需要有獨立的處理系統來消納。近期，建立2個千噸級的處理系統在技術工藝上完全可行，既可給生活垃圾處置設施減輕10%的壓力，也可以作為資源化為主的綜合處理模式的典范工程。

4. 配套建設四項工程

——電子計量工程。為掌握信息、計劃和物流、結算和獎懲、分析和決策提供科學依據，根據“全面、準確、及時”的原則，在現有計量系統基礎上全面發展完善生活垃圾稱重工作。工程建設要覆蓋全市各區縣，覆蓋從收集到末端處置的各環節，覆蓋所有作業時間。

——處置設施監管工程。以管法人、管內部流程、管運行成本為主要內容，建立信息化監管平臺，具有匯總日常監管信息、非現場監管信息和現場檢查信息，資料傳送和數據庫，檢查考核等功能。監管方法以信息流和非現場監管為主線，輔之以現場檢查結果，實現專業化、標準化監管。

——法制建設工程。城市生活垃圾以及固體廢棄物的立法是一個需要在全國范圍內具有一致性和導向性的工作。應鼓勵區域合作和跨部門跨行業的協調，用推動經濟的手段來完善廢棄物管理。法制建設還要注重執法或依法行政水平的提高，切忌“策之不以其道”，浪費了法制建設資源。

——回收利用工程。上海市需要重建再生資源回收利用工程。放低門檻，加強引導，政策扶持；建立回收網點，對回收、運輸、再生資源加工利用企業，在場地、技術、政策、資金等方面落實有效的扶持措施，培養一批具有高回收效率、高技術含量、高二次資源產品附加值的企業；通過采用更專業的產品標準、更有效的市場培育和執行更好的運營標準等途徑加強再循環產業。
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