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編者按
青海三江源是長江、黃河、瀾滄江的發源地，被譽為“中華水塔”。三江源地區既要保護生態環境，又要依靠資源發展經濟、改善民生，這始終是一對矛盾。因此，只有建立完善的生態補償長效機制，才能從根本上遏制生態環境惡化趨勢，實現區域社會經濟的和諧發展。
那么，在這個中國最重要的水資源涵養地和生態功能區，生態補償機制該如何完善？補償資金從哪里來？補償機制如何定位？
中國環境報近日對環境保護部環境規劃院副院長兼總工程師、國家生態補償立法專家委員會委員王金南進行了專訪。最近10年，王金南在跨界流域生態補償、煤炭開采生態補償、三江源生態補償、南水北調中線生態補償等領域開展了政策研究。
中國環境報記者 趙娜
為什么實施三江源生態補償？
三江源地區生態環境遭到嚴重破壞，只有建立生態補償機制，才能遏制惡化趨勢
記者：請問，三江源地區和三江源自然保護區的關系是怎樣的？
王金南：三江源地區地處青藏高原腹地，是中國著名三大江河——黃河、長江和瀾滄江的發源地。其中，三江源自然保護區面積為15.23萬平方公里，是全國面積最大的自然保護區。從政策實踐的角度看，生態補償的范圍已經突破了三江源自然保護區的概念，包括玉樹、果洛、黃南、海南4個藏族自治州，總面積為39.5萬平方公里。
記者：目前，三江源地區生態功能現狀如何？
王金南：歷史上，三江源地區曾是水草豐美、湖泊星羅棋布、野生動物種群繁多的高原草原草甸區，被稱為生態“處女地”。然而隨著源區植被與濕地生態系統的破壞，水源涵養能力急劇減退，導致三江源中下游廣大地區旱澇災害頻繁，并已直接威脅到了長江、黃河流域的生態安全。如今，三江源地區生態環境已十分脆弱。
記者：三江源地區生態環境遭到嚴重破壞，具體表現在哪些方面？
王金南：主要表現在5個方面：首先，草場退化與沙化加劇。據調查，三江源地區90%的草地出現了不同程度的退化。目前，中度以上退化草場面積達1.87億畝，占可利用草場面積的58%。而沙化面積也已達4400萬畝，每年仍以7.8萬畝的速度在擴大。
其次，水土流失日趨嚴重。三江源地區自然條件惡劣、生態環境脆弱，是全國最嚴重的土壤風蝕、水蝕、凍融地區之一，中度以上水土流失面積為9.62萬平方公里，占三江源地區總面積的26.5%。
第三，源頭來水量逐年減少。水文觀測資料表明：黃河上游連續多年出現枯水期，年平均徑流量有所減少，源頭還曾出現過斷流。
第四，生物多樣性急劇萎縮。青藏高原部分生物及其種群數量呈現銳減狀態，生物多樣性已經遭到并將持續面臨巨大的破壞與威脅。目前青藏高原受到威脅的生物物種占總種數的15%~20%，高于世界平均水平。
第五，生態難民逐年增加。一方面地表水徑流減少，引起一些居民點(包括一些城鎮)水資源危機，到了守著源頭沒水喝的尷尬境地；另一方面由于草場退化，可放牧草原資源減少，牧民為了維持生活只得增加牧壓，引起草原退化加劇，而最終結果則是牧民搬家。
現有生態補償進行了哪些實踐？
《保護區規劃》一期工程取得良好成效，有效改善了三江源地區生態環境
記者：近年來，國家對三江源生態保護與建設出臺了哪些措施？
王金南：國家對三江源生態保護給予了高度重視。2000年，青海省人民政府批準三江源自然保護區為省級自然保護區。2001年，青海省人民政府申報三江源國家級自然保護區，2003年1月獲國務院批準。2004年，青海省人民政府組織編制《三江源自然保護區生態保護和建設總體規劃》(以下簡稱《保護區規劃》)，2005年獲國務院批準實施。2008年，國務院出臺了《關于支持青海等省藏區經濟社會發展的若干意見》，其中明確提出加快建立生態補償機制，在青海建立三江源國家生態保護綜合試驗區。在此背景下，2010年青海省提出《三江源國家生態保護綜合試驗區試驗總體方案》(以下簡稱《試驗區方案》)，發布了《關于探索建立三江源生態補償機制的若干意見》。2011年11月，國務院批準實施《青海三江源國家生態保護綜合試驗區總體方案》，進一步推動了三江源生態補償政策的落實。
記者：三江源現有生態補償從實施到現在，具備了哪些實踐基礎？
王金南：三江源是中華民族的重要生態屏障，國家每年在教育、衛生、農業、就業等方面給予大量財政轉移支付，其目的就是保護三江源的生態系統。完整的生態補償首先是實施《保護區規劃》的資金補助。根據《保護區規劃》，國家將投資75億元用于三江源生態保護和建設。顯然，這些基于《保護區規劃》項目的投資是目前最主要的三江源生態補償資金。
其次，由于《保護區規劃》以及主體功能區綜合試點規劃的實施，將對三江源4個州的財政收支產生重大影響。對因此產生的減收增支因素，需要通過一般性轉移支付制度，進行生態補償。
預計到今年年底，財政部根據《保護區規劃》撥付給三江源生態保護區的資金將達60多億元。根據《試驗區方案》，國家要求三江源生態補償先行先試，加大生態補償力度，從去年開始連續3年增加生態補償資金15億元。同時，啟動《保護區規劃》的二期工程方案制定。
補償機制定位和政策目標是什么？
三江源是我國重要生態功能區，爭取用5~10年建立生態補償政策體系
記者：請問，三江源生態補償機制的定位是什么呢？
王金南：從生態補償體系來看，三江源生態補償是國家層面或尺度上的生態補償。三江源地區的主體功能是保護中華民族的生態屏障、保護三江源源頭區的水源涵養功能，整個區域都屬于限制和禁止開發區，只有通過生態補償機制才能維護其生態功能。
從生態補償類型來看，三江源生態補償既屬于流域生態補償，又屬于自然保護區生態補償類型。具有明顯的江河源頭水源涵養區生態補償特征。
從生態補償主體來看，三江源生態補償完全屬于政府主導型的生態補償，而且是中央政府作為主體的縱向生態補償。
從生態補償依據來看，三江源生態補償不可能是完全生態功能服務價值的補償。還要考慮三江源地區為三江源生態保護付出的直接成本和高標準保護需要的額外追加成本；以及三江源地區為保護生態環境和維護環境質量犧牲的部分發展機會損失或者機會收益。
從生態補償標準來看，三江源生態補償標準制定應該實事求是，根據特定的生態保護與建設工程投資、地區社會經濟發展水平、公共服務均等化等進行測算。
記者：鑒于三江源地區的獨特生態功能、生態保護主體功能和社會經濟發展水平，在制定三江源生態補償政策時，應充分考慮哪些關系？
王金南：應充分考慮以下5個方面的關系。一是生態保護與社會經濟發展及改善民生的關系。三江源地區由于獨特的生態功能決定了不能采用傳統模式來發展經濟和改善民生，需要通過政策和機制創新把生態保護的價值體現到經濟價值上。爭取2020年三江源地區的社會經濟發展水平達到全國的平均水平。
二是《保護區規劃》和《試驗區方案》的關系?！侗Ｗo區規劃》已經實施，實施期限是2005～2020年，其中一期工程2012年到期。為了提高生態補償效率和避免“重復”補償，盡管兩個規劃的實施范圍和對象基本相同，但在組織實施、資金安排、政策配套等方面都需要進行協調。
三是生態補償與扶貧的關系。生態補償要與扶貧以及農牧民增收、生態移民密切結合，把生態補償作為當地脫貧的重要手段。
四是政府主導和社會參與的關系。三江源在采用政府主導型的生態補償機制時，依然可以采用鼓勵社會參與甚至是市場主導型的其他生態補償方式。一些“造血”型的、非資金型的生態補償方式應該得到鼓勵。
五是生態補償與生態保護績效的關系。要把生態補償與地方生態保護的政府責任以及領導考核聯系起來。
記者：三江源生態補償的政策目標是什么？
王金南：在充分依據《保護區規劃》和《試驗區方案》任務和目標的基礎上，堅持生態保護政府主導和社會參與原則，結合地區經濟社會發展狀況和農牧民生產生活實際，爭取用5～10年的時間建立三江源生態補償政策體系，為三江源生態保護提供一個持續的長效機制，最終實現三江源地區生態持續改善、民生顯著提高的目標。
生態補償政策體系有哪些改進？
增加中央財政投入，重新測算財政轉移支付，彌補當地政府、企業、個人發展機會成本
記者：能否談一下您當時研究三江源生態補償政策的背景是什么？
王金南：設計三江源生態補償政策的主要背景就是三江源在國家乃至全球生態系統的重要性以及生態保護的緊迫性。實施《保護區規劃》是三江源生態補償的重要載體，單純從自然保護區建設角度有缺陷，不能根本上解決生態補償機制與社會經濟發展的協調關系。同時，三江源生態補償也是全國乃至全世界關注的政策熱點，具有很強的示范作用。
記者：那么，政策框架涉及哪些方面？
王金南：三江源生態補償政策框架涉及兩大領域：生態保護補償和民生發展補償。前者主要包括生態移民安置、退牧還草等工程建設投資與運行資金的補償；后者主要包括農牧民生活水平、生態產業發展等補償。
記者：應該如何完善《保護區規劃》的生態補償機制？
王金南：首先，建議盡快對《保護區規劃》的實施進行全面評估，針對存在問題及時調整修編規劃，完善其生態補償機制。
其次，通過對三江源地區生態補償政策機制的創新和完善，增加中央財政對三江源地區的財政轉移支付，設立三江源生態補償公益基金。
再次，培育生態產業，扶持發展生態經濟，加大扶貧開發力度。
記者：在建立生態化的一般性財政轉移支付方面應該如何完善？
王金南：財政部2008年的轉移支付方案主要是通過提高部分縣區補助系數等方式，來完成三江源等地區的轉移支付。因此，其主要參考數據是三江源等地的實際財政收支情況，并沒有對三江源等地的財政增收減支因素進行分析。在財力不足的情況下，很多該支的支出無法納入本級預算，因此，實際財政收支情況并不能代表其實際的增收減支需求。為此，需要根據一般性轉移支付的思路，對三江源的財政轉移支付進行重新測算。
記者：如何建立基于發展機會損失的生態補償？
王金南：自三江源自然保護區成立后，當地按照禁止開發區的政策重新調整了產業結構。區域所在地政府、企業和當地人民也因此喪失了一定的發展機會。為此，需要通過專項轉移支付的方式給予一定彌補。
對政府發展機會成本的彌補。一是通過一般性轉移支付制度，彌補其因此導致的減收增支因素；二是通過專項轉移支付，增加三江源政府在生態功能建設上的事權，并形成相匹配的財權。
對企業發展機會成本的彌補。比如，對現有企業搬遷的彌補，區域產業轉型、促進新興產業發展的補助等。
對個人發展機會成本的彌補。如對生態移民的培訓和就業補助以及農村剩余勞動力轉移的補助等。
為保護和恢復脆弱的生態環境，三江源地區近年來實施了退牧還草與生態移民等生態保護工程。隨著自然環境的改善，三江源地區野生動物數量逐漸增多。但同時，生物多樣性仍面臨著嚴峻形勢。 資料圖片
三江源自然保護區是我國面積最大、海拔最高的天然濕地和生物多樣性分布區?！≠Y料圖片
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